Garantia de até 10% em obras públicas é insuficiente para cobrir riscos


Na esteira do novo programa de investimentos em infraestrutura do governo federal, o baixo limite de garantias para contratação de obras públicas é ainda uma questão controversa. Pela Lei de Licitações (nº 8.666/93), o órgão público pode requerer da empresa contratada caução que cubra até 5% do valor total do negócio. Esse teto sobe a 10% em casos de construções grandes e de alta complexidade, como, por exemplo, a usina hidrelétrica de Belo Monte, no Pará. O montante pode ser apresentado na forma de seguro-garantia, fiança bancária, depósitos em dinheiro ou ainda títulos do Tesouro Nacional. Mas nos percentuais atuais são considerados insuficientes para cobrir os riscos dos projetos.
A elevação desses limites poderia dar mais segurança ao governo, que é o beneficiário, em relação ao cumprimento dos contratos. Para as seguradoras, significaria mais receitas num primeiro momento, mas, também, um aumento dos riscos no pagamento de indenizações mais vultosas. E, para as empresas contratadas, um custo adicional. “Esse percentual atual não é suficiente nem para cobrir as multas por quebra contratual”, diz Rogério Vergara, presidente da comissão de riscos de crédito e garantia da Federação Nacional de Seguros Gerais (FenSeg), para quem os recursos deveriam ser suficientes para o governo cobrir a retomada efetiva da obra, incluído todo o processo de contratação de um novo fornecedor.
Nos Estados Unidos, o “performance bond” – tipo de seguro-garantia que assegura a plena execução do contrato – cobre 100% do valor das construções acima de US$ 100 mil tocadas no âmbito federal. “São as seguradoras que verificam a documentação, os riscos da empresa contratada, fazem o acompanhamento e assumem a indenização pela entrega da obra”, explica Renato Kloss, da Siqueira Castro Advogados. “Aqui, nosso sistema chama para o poder público toda essa responsabilidade”. Na União Europeia, diz, a média de cobertura é de 30%, variando de acordo com cada país.
No Brasil, quando os negócios são fechados entre empresas privadas, o nível de garantias é bem maior. Silvia Vergara, superintendente de infraestrutura da corretora Marsh, afirma que o percentual fica entre 40% e 60%, dependendo das características de cada contrato. E, no ramo imobiliário, não raro chega a 100%. “As garantias judiciais, em especial nas demandas tributárias, são de 100% do valor questionado”, lembra.
Na avaliação de Kloss, o poder público poderia ganhar ao compartilhar com as seguradoras responsabilidades como o acompanhamento da obra. “Os 5% são inócuos e não mitigam risco algum. Paga algum custo da administração pública, mas não coloca a obra em pé”.
Para Silvia, o ponto principal é o custo que o governo terá ao substituir a parte inadimplente. E isso varia de acordo com o serviço contratado. Para um fornecedor de equipamentos, exemplifica, o percentual de garantia deveria ser mais alto do que o de uma obra. “Se a empresa contratada fabrica o produto e, antes de entregar, entra em processo de falência, esse material vai direto para a massa falida”, diz. Diferentemente, na obra pública, ao menos a etapa entregue está no local de propriedade do contratante.
Os limites para as garantias que vigoram atualmente foram estabelecidos no início da década de 90. À época, havia o monopólio do Instituto de Resseguros do Brasil (IRB) e a configuração do mercado segurador brasileiro era outra. De acordo com Aldo Mattos, engenheiro e consultor na área de gerenciamento de projetos e obras, o temor dos legisladores ao estabelecer os percentuais era dar muito poder às seguradoras ao mesmo tempo em que não queriam onerar as empresas.
Em 2013, o próprio governo fez um movimento para tentar elevar de 5% a 30% esse percentual. Já naquele momento avaliava que o limite era insuficiente para garantir seus próprios projetos. A lei nº 8.666 não foi modificada, mas a lei do Regime Diferenciado de Compras (RDC) entrou em vigor, sem especificar limite para a garantia.
Especialistas julgam que as estruturas das obras se tornaram mais complexas e que o mercado de seguros está maduro para assegurar o novo ciclo de investimentos em infraestrutura. Segundo estudo elaborado pela Confederação de Seguros Gerais (CNseg), o mercado segurador brasileiro possui condições econômicas para que os limites de garantia previstos na lei sejam elevados. E, porque consegue analisar, monitorar e fiscalizar o risco que estará garantido, torna-se fator importante de controle da obra, em benefício de sua conclusão, de seu resultado.
“A intenção não é ficar buscando indenizações, mas terminar as obras”, diz um executivo do mercado segurador. Para ele, principalmente neste momento em que o governo brasileiro quer atrair investimento estrangeiro para seus projetos de rodovias, portos, ferrovias e aeroportos, é preciso repensar o percentual de limite para as garantias.
Por outro lado, André Rodrigues Corrêa, que ministra a disciplina de contratos na FGV Direito, chama a atenção para a necessidade do aumento do controle do cumprimento efetivo das apólices, tendo em vista a elevação de custos que essa revisão dos limites poderia impor. A opinião é compartilhada pelo advogado Ernesto Tzirulnik e presidente do Instituto Brasileiro de Direito do Seguro (IBDS), para quem a preocupação, além da magnitude dos limites, tem de se voltar para o conteúdo. “Era comum ouvir executivos de grandes seguradoras dizer que o seguro-garantia não era para indenizar, apenas para viabilizar os negócios entre o contratado e o dono da obra”, conta, ressaltando que esse ótica vem mudando.
Tzirulnik diz acreditar que os legisladores deveriam criar um modelo de texto para que as apólices melhorassem a eficácia do seguro-garantia. Ele afirma que, com os reflexos dos eventos sobre a corrupção na Petrobras, o grau de exigência pelo cumprimento das indenizações se elevou tanto pelo setor público como privado. “As empresas passaram a rever e exigir mais das apólices de seguro-garantia”. Faz essa afirmação com base na evolução do número de conflitos entre segurados e seguradoras tocados por seu escritório: entre 1984 e 2014 foram oito casos e, no último um ano e meio, 30.
Pouco se aciona o seguro-garantia no Brasil. Dados da Superintendência de Seguros Privados (Susep) mostram que, em 2014, apenas 5% do seguro-garantia para contratos de obras públicas foi ativado e 23% no setor privado. Tzirulnik estima que daqui para frente o percentual de sinistros deve subir. “Creio que as seguradoras devem aumentar suas provisões, reduzir as comissões, ter mais rigor do ponto de vista atuarial e de políticas comerciais”, recomenda.

Fonte: Valor Econômico via Portos e Navios

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